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关注教育布局调整对策篇:如何盘活农村闲置校产
信息来源:中国教育报 发布日期:2011-11-7 浏览次数:3822
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     ■推进教育事业科学发展
       关注教育布局调整后农村校产系列报道·对策篇

村管不了,乡管不了,教育部门也管不了,争议性闲置使不少地区学校资产荒废——
如何盘活农村闲置校产

     ■本报记者 柯进 高毅哲
     “2009年以来,我们一直探索闲置校舍的处置办法,但始终没有找到能一劳永逸解决当前问题的有效办法。”近日,贵州省开阳县教育局计财股股长聂文斌向记者展示了一份统计表,详细记录着全县121所农村闲置学校历史投入及现状。表格内记载了每所闲置学校不尽相同的“前世”及它们共同的“今生”——争议性的闲置。
     近几年,随着农村教育布局调整,开阳县因学校产权模糊而导致闲置的现象在全国各地相当普遍。甚至在许多地方,如何科学合理地处置农村校产,成了地方政府、教育部门多年难解之题。在现有条件下,其产权归属到底该如何切分?其资产该如何处置?
     闲置校产处置的关键是要厘清产权归属
     在基层调查时记者发现,经过近10年的教育布局调整,大量乡村学校撤并后,由于原来的机构不复存在,人事关系又发生了变动,致使一些学校的资产,陷入村不管、乡不管、教育行政部门不管的“三不管”状态。
     村集体之所以不管,是因为一些地方没有出台明确的相关政策,特别是在村集体办学期间欠债的学校,村干部不敢擅自出租或变卖,因为出租或出售学校就会有人上门要钱。而因为村里又没有专门的校舍运转、维修和保护资金,只能闲置、荒废。乡镇之所以不管,一方面,是因为实行“以县为主”的教育管理体制后,乡镇没有管理权了;另一方面,是因为被撤并学校多是村民捐资兴建,村民和教育行政部门对校产处置存有争议,乡镇政府很难管。地方教育行政部门虽然是学校的直接管理者,理应对被撤并学校的资产处理有所作为,但由于校产处置问题过于复杂,造成学校资产被搁置。
     采访中,也有不少地方教育局相关负责人表示,近几年,在处理农村撤并学校资产时,一旦有利可图,相关利益方就会维护自身利益,要求参与被撤并学校资产的分配;一旦出现问题与纠纷,特别是与“普九”欠债等历史问题纠缠在一起时,相关利益方又会撒手不管,导致被撤并学校资产处理问题搁置。农村学校闲置资产处置虽然复杂,但从现实考量,又是一个需要尽快处理的问题。比如,闲置后的校产如不及时处理,就有可能被侵占。而一旦被附近村民侵占,日后处理起来就更加困难。同时,经过多年闲置、荒废,部分校舍已成为存在很大隐患的危房,而如果不作及时处理,则有可能因坍塌而伤及附近村民。在现实层面,闲置校产如果不加维护和修理,损坏程度就可能进一步加深,而维护又需要一定的维护费用。
     东北师范大学农村教育研究所所长邬志辉认为,当前,校产处理问题得不到解决的最重要原因就是产权不清晰。学校的产权归属问题实质上是一个法律难题,因为我国的教育管理体制、办学体制和投入体制一直在变化,现在许多农村中小学是由乡办学校或村办学校发展而来的。即使一直是公办的农村中小学,在很长一段时期内也是采用多元筹资策略来维持学校的正常运行。学校资产来源的多样化,使产权归属随之成为一个问题。因此,解决学校资产处置问题的关键,是要综合历史和现实的因素,尽快厘清被撤并学校资产的产权,并以此为基础进行资产处置。 
     建立统一编码体系为闲置校产办“身份证”
     连日来,记者在河南、贵州等地调查发现,处置农村闲置校产,许多地方通常合法的程序是,学校向教育局提出处置申请,教育局将申请移送财政局,财政局同意后,成立资产评估小组,对学校资产进行评估。然而,学校的资产处理涉及到土地部分,这一部分又涉及土地管理部门,因此还必须得到土地管理部门的许可。当然,最终能否顺利进行学校资产处理,还需要得到乡镇政府及村委会的支持。
     在复杂的农村学校建设背景之下,如何解开这个多年来被利益各方越拽越紧的“结”?
     “当前全国各地教育布局调整后所遇到的农村校产产权争议问题,是我国基础教育发展从‘运动式普及’向国家基础制度建立过渡时期的必然产物。”北京师范大学教育学部科研办主任曾晓东认为,要解决这一棘手问题,一方面,国家应加快建立统一的校产编码体系,形成全国统一的数据库;另一方面,国家发改委、国土资源部、教育部、财政部等部门应出台相关文件,授权省级政府对辖区内的农村校产进行统一管理、合理处置。在实际操作中,对于因历史原因确有争议的农村学校,地方政府可根据人口变化趋势,将一部分人口密度相对较小地区的农村学校交给村集体;对教育事业发展需要的部分农村学校,可以农村公共事业用地的形式向村委会征收或“购买”,并及时完善产权等相关手续;对于将来可能面临撤并的学校,地方政府可通过土地租赁的方式暂时征用,用于发展农村学前教育或成人教育。
     对于农村校产的复杂“身世”及多年来存在的现实困难,山东省潍坊市教育局副局长徐友礼则认为,在处置农村校产过程中,国家可统筹城乡教育发展的不同特点,酌情将农村校产统一收归国有。在具体操作中,国家可以县市为单位,通过土地整理或土地置换的方式,将部分农村闲置学校土地置换到教育资源“吃紧”的城区,作为教育储备用地,以应对未来城镇化对教育发展的需求,并在此基础上推动国家教育用地储备制度的建立。 
     国家需出台相关细则对不同性质校产分类处置
     对于众多地方政府及教育行政部门来说,厘清被撤并学校资产的产权,是当前解决被撤并学校资产问题的关键。而国家层面目前没有相关的处置细则,是目前农村闲置校产处置中最为棘手的问题。
    据邬志辉分析,被撤并学校产权处理可分为两类:一类是完全由国家建立的学校,包括土地、校舍、设备等全部属于国家出资购置,在以后的办学中,国家一直完全支付学校的教育支出。这类学校的所有资产(包括校园用地、校舍和可动资产)毫无疑问应属于国家所有。另一类是历史上曾为乡办初中、乡办小学、村办小学的那部分学校。目前,这类学校的教学设备等可动资产基本能用到新学校中去,而对于学校用地、校田、校舍等不动资产的归属则争议较大。
     其实,在政策层面上,国家对学校布局调整后的校产处理有所规定。比如,2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定,要因地制宜调整农村义务教育学校布局,调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。2006年,教育部发布的《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》规定,对于确需调整的学校,调整后的教育资源应主要用于举办学前教育、成人教育等机构;确实闲置的校园校舍,应由县级教育行政部门统一处置,处置所得应用于当地发展义务教育。
     邬志辉认为,虽然国家对被撤并学校应该由谁来处置、撤并后的用途都作了明确规定,但这些规定都是原则性的,对可能发生的问题估计不足、对有争议的问题的处理没有及时给予总结和细化,这是导致部分地区被撤并学校资产处置出现问题的重要原因。
     “由于我国农村学校几乎都没有与县级相关部门签订过土地转移协议,因此,从法律上,相关部门应根据学校用地、校舍和教学仪器设备等校产的不同性质,对被撤并学校实行统一管理、分类处置,从根本上解决一直悬而未决的产权归属问题。对于学校用地原为村集体提供且无法按当时规定补办征地手续的,其土地产权应归村集体经济组织所有。对于历年村集体兴建的校舍或主要由村集体集资所建的校舍,其产权应归村集体所有,学校只享有长期使用权;对于原来由村集体出资兴建的校舍,后来被国家出资翻修或者重新兴建的校舍,按《民法通则》规定应属国家所有;对于由村集体投资兴建或捐建,后来国家仅仅是小修小补的校舍,应归村集体所有。”邬志辉认为,根据各地探索的经验,如果将资产归属争议较大的闲置校产继续用于举办基础教育、学前教育、成人教育机构或社区教育等乡村教育事业,是现阶段减少产权纠纷、实现教育资产保值增值的一条比较务实、有效的途径。这既是各方利益的“交集”,又是各方都能接受的处置办法。
     安徽省副省长谢广祥则建议,从国家层面统一出台指导政策意见,明确农村中小学闲置校园校舍处置利用的原则、程序、标准和税费减免等有关优惠政策,规范处置行为,建立长效机制。在产权归属上,按“以县为主,分类指导,依法处置,保护权益”的原则,根据闲置校舍的利用价值、产权归属等情况,对国有资产、集体资产以及混合型资产分类指导,维护各权属主体和原出资(含捐资)者的权益,寻求最合理的利用方式,最大限度减少不和谐因素。
 《中国教育报》2011年11月7日第1版

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